公用设施权属认定的法律分析 ——以小区配套幼儿园权属认定为例 卿燕 [摘要]由于物权法未对公用设施进行明确界定，因权属关系不明确引发的物业纠纷日益增多，业已成为热点法律问题。部分地方政府为化解矛盾，纷纷出台各类地方政策，然而各地的规定大相径庭，司法实践中存在公用设施权属认定的困惑。本文试图主要立足现有法律法规等规范性文件的规定，结合实践对公用设施的权属认定进行分析。 [关键词]公用设施 权属认定 共有 引言 鉴于物权法未对公用设施进行明确界定，在理论界及实务界引起诸多困惑。如小区配套幼儿园产权不清引起业主起诉开发商擅自处分幼儿园的案件越来越多，实践中存在以下几个困惑：小区配套幼儿园能否被认定为物权法第73条规定的公用设施，权属认定是否可依据该条法律来确定；物权法出台前后，部分地方政府针对小区配套幼儿园产权认定制定了不同的地方政策，与物权法第73条不尽相同，在幼儿园权属认定适用物权法第73条的情况下，面临如何适用法律文件的问题；小区配套幼儿园能否办理产权证书。目前认定小区配套幼儿园产权归属的观点主要有三类：一、产权归开发商所有；二、产权归政府所有；三、产权归小区业主共有。为正确理解与适用相应的法律法规，妥善处理纠纷，我们有必要对立法进行系统的梳理，以对幼儿园的权属认定做全面的分析。 一、公用设施界定的困惑 《物权法》第73条、《房屋登记办法》第31条均提及公共场所、公用设施，但都没有明确界定公共场所、公用设施的内涵。而一些法规、规范各自对公共设施（建筑）进行了不尽相同的界定。如《城乡规划法》第29条针对公共服务设施的范围进行了明确的界定，即“…供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施…”；《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）第3.0.4条指出，居住区内建筑应包括住宅建筑和公共服务设施建筑（也称公建）两部分，又在6.0.1条明确规定，“公共服务设施，包括教育、医疗卫生、文体、商业服务、金融邮电、市政公用、行政管理和其他八类”；关于印发《绵阳市城市规划民用建筑公用设施和公共环境建设管理暂行规定》的通知中，明确公用设施指民用建筑用地范围内保障安全及功能服务的道路、照明、环卫、供水、排水、供气、供热、消防等设施。 从上述法律文件对公用设施的界定可以看出，相关部门对公用设施（建筑）内涵的界定没有统一的标准。那么对于公用设施（建筑）的理解，是根据上述某个法规或规范对公用设施（建筑）的界定进行理解，还是通过一般常识（词典中公共设施的定义：为市民提供公共服务产品的各种公共性、服务性设施，按照具体的项目特点可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等）理解呢？具体到幼儿园的性质认定，物权法上的公用设施是否等同于《城乡规划法》及《城市居住区规划设计规范》的公共服务设施呢？若等同，则幼儿园也为物权法上的公用设施，那么是否适用物权法第73条的规定，即幼儿园归属业主共有；若不等同，其性质又如何界定？ 鉴于物权法未明确公用设施的范围，因此下文提及的公用（服务）设施主要参照《城市居住区规划设计规范》对公用服务设施的范围界定。建议相关部门尽快出台司法解释来规范和统一相关专业术语的名称和内涵，以清楚界定建筑物区分所有权，发挥《物权法》定纷止争的作用。 二、认识误区 目前在幼儿园产权归属的认识上，主要存在如下误区： 误区一：基于其教育属性，认为幼儿园产权应归属政府 虽然幼儿园属于教育设施，在办证时产权证上应记载为教育设施及教育用地，但目前幼儿园教育尚未纳入义务教育范畴，其产权归属政府的依据不充分，除非根据土地出让合同的约定，要求修建的小区配套幼儿园交予政府管理，或者当地政策明文规定幼儿园归属政府所有，幼儿园的权属可认定为政府所有。否则小区配套幼儿园归属政府所有无法定依据。 误区二：基于幼儿园是小区配套公用设施，或者幼儿园成本摊入了房价以及幼儿园的面积计入了公摊，认为幼儿园应由业主共有 部分业主认为幼儿园是为公共目的设立的，属于为社区业主提供便利的配套设施，理应归业主共有。然而小区的设施为谁服务和该设施的产权归谁所有是两个完全不同的法律问题，不能混淆。幼儿园虽然属《城市居住区规划设计规范》中的公用服务设施，但是否为物权法上的公用设施暂无明确的依据。另外依据物权法第70条的规定（即业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利），以及《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2条（即建筑区划内具有构造上的独立性，利用上的独立性，以及的能够登记成为特定业主所有权的房屋，应当认定为物权法第六章所称的专有部分）的规定，业主享有专有部分的所有权，共有专有部分以外的共有部分。幼儿园属于教育设施毫无异议，但其用房是否属于非经营性用房仍有争议，笔者认为因目前幼儿园尚未纳入义务教育，其用房应属于经营性用房（政府管理的除外）；而幼儿园在构造上、利用上独立；部分地方政府给予办理幼儿园的产权。因此笔者认为幼儿园仍为专有部分，应适用物权法第70条的规定。 部分业主认为房价中分摊了公共配套设施，有的甚至认为公摊面积中包含了公共配套设施，由此认为幼儿园应属于业主共有。然而，幼儿园的成本是否计入房价没有强制性的规定，有的开发商并没有将幼儿园的成本摊入房价，那么业主以计入房价为由主张产权归自己的理由就不充分。另外，依据1995年建设部颁布的《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》，可分摊的公用建筑面积为：1、电梯井、楼梯间、垃圾道、变电室、设备间、公共门厅和过道、地下室、值班警卫室以及其他功能上为整栋建筑服务的公共用房和管理用房建筑面积；２、套（单元）与公用建筑空间之间的分隔墙以及外墙（包括山墙）墙体水平投影面积的一半。依据上述规定，幼儿园不属于可分摊的设施。因此上述幼儿园归属业主所有的理由并不充分。 有的纯粹依据谁投资来认定产权归谁所有，其忽略了法定或约定的法律效力。若相关法律文件明确规定了产权归属，或依据合同约定了产权归属，则应从规定或约定。如土地出让合同已经明确了幼儿园需交付政府部门管理的，则即使开发商进行了全部投资，则产权也不能认定为归开发商所有；又如物业管理用房，各地政策纷纷明确不得计入公摊面积，由开发商免费提供，根据物权法的规定，其应归属业主共有，也不适用谁投资谁受益的原则。因此纯粹从投资角度判定产权归属的观点也是片面的。 三、公用设施权属认定的原则 （一）相关规定 以下摘录了与公用设施（建筑）认定相关的法律法规及司法解释等规范性文件，以及有代表性的地方政策，以为下文的法律分析提供法律依据。 1、 法律及司法解释 （1）《物权法》第70条规定，“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。” （2）《物权法》第73条规定，“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。” （3）《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2条规定，建筑区划内具有构造上的独立性、利用上的独立性、能够登记成为特定业主所有权的客体，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分。 2、 规范 根据《城市居住区规划设计规范》GB50180-93中，将教育、医疗卫生（含医院）、文体、商业服务、社区服务、金融邮电（含银行、邮电局）、市政公用（含居民存车处）以及行政管理其他明确为公共服务设施，并在附表中将幼儿园列为教育项目； 幼儿园在《城市居住区规划设计规范》上被定义为公用设施，但是否为物权法上的公用设施概念，还有待进一步明确。 3、 地方政策 各地为解决幼儿园权属纠纷纷纷出台了各类政策，虽然五花八门，但基本遵从了优先合同约定，无约定依据“谁投资谁受益”原则，或者直接规定由政府投资等办法来认定幼儿园的产权归属。笔者总结并摘录了部分有代表性的地方文件，如下： （1）《大连市人民政府转发市教育局等部门关于进一步规范城区住宅小区配套幼儿园建设管理和使用意见的通知》（2009.7.25）第二条明确规定：凡经市规划部门批准建设的住宅小区配套幼儿园，用地一律按划拨土地的方式供应。第三条规定：住宅小区配套幼儿园系公共设施，属国有资产。未经批准，不得擅自拆除、改建扩建。住宅小区配套幼儿园不得出租、出售、转让、抵押和改变用途。 （2）《厦门市国土资源与房产管理局关于出让用地内幼儿园权属认定问题的处理意见》（厦国土房〔2009〕82号）第一条规定：属招拍挂出让的项目，凡土地出让合同明确约定幼儿园建成后无偿移交给政府相关部门或由政府收购的，用地性质按划拨认定；凡土地出让合同未明确约定幼儿园无偿移交给政府相关部门或由政府收购的，用地性质按出让认定，由受让人办理整体产权。第二条规定：属协议出让的项目，由市局土地利用处或分局用地矿产科根据土地出让合同及地价计算情况进行认定，在《地价缴费证明》上载明幼儿园的用地性质及产权归属。 （3）《青岛市新建住宅配套教育设施建设管理办法》（2009.7.16）第十五条，“……新建住宅用地为出让的，由土地受让方投资建设的配套幼儿园，土地受让方是该幼儿园的产权人。” （4）《成都市人民政府办公厅关于进一步加强居住区公共设施配套建设管理的意见（试行）》（2008）中，明确幼儿园为公共设施配套，应由政府投资。 （5）《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》（2002）中规定，小区配套用房由开发建设单位投资建设，幼托产权归属开发建设单位，房屋所有权证附记栏应记载“小区配套用房，不得改变使用性质”。 （二）幼儿园产权归属的分析 由于物权法对公用设施尚无明确界定，实践中存在部分地方政府出台不同的规定解决小区配套幼儿园的权属认定，而部分地方政府尚未出台任何文件，目前理论界及实务界对幼儿园的产权归属尚未达成统一的认识。笔者通过上述分析，提出以下思路以解决实践中遇到的纠纷，即在法律无明确规定、地方无政策规定，以及合同无明确约定的情况下，幼儿园的产权可认定为归属特定业主，理由如下： 1、经营性用房是指利用房屋进行各类商业服务、生产经营（办公）等经营性活动的房屋，由于幼儿园未纳入义务教育范畴，因此幼儿园用房应属经营性用房（政府管理的除外），根据物权法第70条的规定，属于专有部分。 2、虽然《城市居住区规划设计规范》将教育纳入公用设施范围，但商业服务、金融邮电、社区服务等也被纳入公用设施，是否这些公用设施也依据物权法73条的规定应由物业共有呢？显然生活中，商业服务、金融邮电、社区服务等房屋也属于经营性用房，往往体现为小区的商铺用房，可以办理相应的产权证，既然这些公用服务设施可以办理，为什么幼儿园不能办理呢？ 当一房屋具有物权法上的专有部分性质时，笔者认为其产权认定应适用第70条的规定，确定其为特定业主所有，以达成定纷止争的目的。第73条规定的公用设施归属业主共有，笔者认为前提应该是不能认定为专有部分的公用建筑或设施，本质上属于非经营性用房。 3、另外幼儿园在构造上、利用上有独立性，也无相关法律禁止幼儿园的产权办理，依据相关司法解释，幼儿园的产权是可以归属特定业主的。 综上分析，笔者认为小区配套幼儿园的产权认定应当适用物权法第70条的规定，可以为特定业主所有，而非依据物权法73条对公用设施的规定，归业主共有。同时由于小区配套幼儿园权属认定不适用物权法第73条规定，即不一概归业主所有，则各地政府出台的相关地方政策与物权法第73条并不冲突，可参照地方政策解决各地实际问题。 （三）认定原则 结合目前相关法律法规等规范性文件的规定，笔者认为幼儿园等小区配套公用设施的产权归属认定，应主要把握以下几个原则： 1、法定原则。这是认定产权权属关系首要考虑的原则。对于住宅小区建筑配套和设施所有权的归属问题，法律法规或地方政策有明确的，双方应遵守相关规定。 2、约定原则。在法律对权属无明确规定的情况下，应尊重当事人的约定。对于招拍挂出让的项目，凡土地出让合同明确约定公用设施建成后无偿移交给政府相关部门或由政府收购的，则该公用设施的产权应归属政府相关部门。约定原则在物权法第74条也得到了充分的肯定，即规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人自行约定，因此对于法律无特别规定的公共服务设施也可比照该原则来认定产权归属。 对于不属于招拍挂出让的项目，或者在土地出让合同中未明确约定公用建筑产权归属的，开发商和购房者可以约定其所有权归属。如开发商可以在商品房买卖合同补充协议中明确一定范围内的公用设施未计入房款及公共面积，不属于业主共有。 3、独立原则。这是从公用设施的使用功能上看，只有具有独立使用功能的标的才可能被登记在特定的业主名下。对于不具有独立使用性能，而且是住宅小区正常使用所必须的，譬如小区的配电室、换热站、水泵房等，是小区正常日常生活必不可少的，如果没有该设施，小区的正常使用功能无法实现，这种设施应当归全体业主所有。 4、效益最大化原则。若公用（服务）设施是经营性用房，则应优先适用物权法第70条的规定，认定为归特定业主所有，以充分发挥物的利用价值。 5、投资谁受益原则。在适用以上原则均不能解决产权归属的情况下，可考虑该原则。如公用设施的成本未计入房价的，或未计入公摊面积的，则应根据谁投资谁受益的原则确定公用设施的产权归属，这种情况下，一般是开发商投资，因此权属应归属开发商所有。 四、结语 要彻底减少或者防止物业纠纷的产生，化解物业管理中的矛盾，必须从源头上解决诸如公用设施等配套建筑、设施设备的产权问题。而公用设施产权的认定有待于出台相关司法解释统一法律术语、统一公用设施权属的认定原则，规范地方政策等各项举措的共同实施。除了完善法律文件外，政府有关部门还需密切配合，做好公共设施的管理工作，如规划行政主管部门在编制建设用地的控制性详细规划时，应当明确配套设施的项目、建设规模、用地位置等内容；建设用地使用权出让或行政划拨前，应由规划行政主管部门对配套设施的规划设计条件提出书面意见，国土局在签订土地出让合同时明确有关公用设施如幼儿园等配套的产权归属；建设主管部门在建设单位方案报审时应严格按照规划设计条件审核公共设施配套项目；房管部门在办理公用设施产权证时，应明确其特殊性质，办理产权变更时，不得随意改变其用途。
参考文献： [1]王泽鉴.民法物权：通则·所有权[M].北京：中国政法大学出版社，2001. [2]王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，2003. [3]陈华彬.论建筑物区分所有权的构成——兼议《物权法》第70条的规定[J].清华法学，2008（2）. |
