试论工资集体协商中的政府角色 姜成柱 摘 要:工资集体协商制度在市场经济中占有很重要的地位，在工资集体协商制度中我国政府一直有着主导的作用，扮演着多重角色。但随着经济制度的改制，我国政府在规则制定、平台搭建、争议协调以及合同监管中并没有达到立法中的要求。本文认为现阶段我国政府在工资协商制度中应当积极推进集体协商立法、宣传集体协商制度、并且因地制宜的发展集体协商制度同时引导集体协商谈判提高工会的独立性。 【关键词】工资集体协商 政府 政府角色
引 言 自从工资协商制度出现之后，一直都是劳资双方主要使用的争议解决方法，我国的经济相对于发展国家来说经济发展时间短，因此我国的工资协商制度相对于发达国家的发展也是相对落后的。由于我国之前的经济制度是计划经济，因此政府在工资协商制度中大部分都处于一个主导地位。 如同在一个家庭中一样，当孩子小的时候，家长可以用自己的意志来帮助孩子来做出选择。一开始政府在工资集体协商中处于主导地位并没有什么问题，但是随着经济的发展，工资集体协商制度慢慢发展了，应该有自己的思想，需要靠自己的时候，这时候政府就应该充当一个引导的和指导的作用，而不是直接去操作工资集体协商制度。 随着经济的发展，劳资争议越来越多，仅仅靠政府来主导集体协商制度是不够的。并且劳动者对于自己的权益，不仅仅是工资，包括工作环境、工作福利等等越来越重视，仅仅通过政府来主导，而不是让劳资双方来自己寻找平衡点，无异对于我国集体协商制度的发展与运用没有好的作用。但是没有政府在劳资双方中进行协调或者引导，现阶段劳资双方对于彼此的争议并不能很好的进行协商并且达成共识。 现阶段的经济环境下，政府对于工资集体协商制度的作用是被大家所认同的，但是政府如何在现阶段的经济环境下如何介入劳资双方的争议中，以及介入之后如何给自己定位都是一个很棘手的问题。因此我们需要先从工资集体协商制度开始。了解现阶段我国工资集体协商制度的现状并且找出政府在其中更好的角色定位。 一、工资集体协商立法对政府角色的定位 （一）工资集体协商的概念及作用 1.概念 工资集体协商制度，是指用人单位与本单位职工以集体协商的方式，根据法律、法规、规章的规定，就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、职业培训、保险福利等事项，签订集体的书面协议的方式。它的内容包括：工资协议的期限、工资分配制度、工资标准和工资分配形式、职工年度平均工资水平及其调整幅度、奖金、津贴、补贴等分配办法、工资支付办法、变更、解除工资协议的程序、工资协议的终止条件、工资协议的违约责任、双方认为应当协商约定的其他事项。我国的工资协商制度是建立在我国的《劳动法》以及劳动保障部制定的《工资集体协商试行办法》之上的。 从上面工资集体协商的概念中我们可以看到，它的主体是劳资双方，在现实生活中，劳方一般都是由工会来代表，而资方一般都是由企业自己来代表。但在现阶段我国的经济条件下，工会的支出与运行都是依附着企业或者政府。 2.作用 工资集体协商制度的推行，有利于推动我国劳资纠纷解决方法、方式的进步，有利于加强企业对于自身的宏观调控、建立和谐的劳资关系，是建立健全市场经济调节机制、资方调控、劳方自主以及政府监控的关键。从上述的概念中我们可以找到工资集体协商制度的几个基本的作用。 首先，它能够平衡劳资双方的利益。企业需要员工的工作，员工需要企业对于其工作给予回报。通过工资集体协商制度，一方面，满足劳动者对于其劳动合理合法的报酬，维护劳动者的权益，使工资与企业效益相适应，确保每个职工分享企业发展的成果；另一方面，让企业给予劳动者报酬后仍有利可图，愿意建立和谐的劳资关系，增强企业凝聚力，调动所有职工的积极性。让工资集体协商制度在劳资双方中充当调节器的作用，不仅保护了劳动者的权益，同时也让企业有了最重要以及最基础的劳动力，从而推动社会的发展。 其次，它能够保障劳动者的基本劳动权。劳动者是公民，他享有法定的公民权利，而有关工作时间、薪酬等等问题都是依附在劳动者公民权利之下的。良好的工资协商制度能够确保劳动者与资方商量的条件等等，能够使劳资双方的有效权利受到保护。 再次，它能够促进劳资和谐发展。改革开放30年，我国渐渐地从计划经济转为市场经济，在这个经济体制变革的重要阶段，劳资关系日趋复杂化。工资集体协商制度则是市场经济下，调整劳资关系、化解矛盾的重要措施和有效途径，通过工资集体协商制度的推行，把劳资冲突变为依法协商和反映劳动者的利益诉求、满足劳动者的正当权益、保障劳动关系的和谐稳定运行的重要手段。 最后，它是我国适应世界潮流，完善我国劳动法律法规的重要手段。工资集体协商制度发源于国外，受国外文化的影响，他要求的自由度较高，而推行我国社会主义市场经济体制下的工资集体协商制度，不仅表现了我国适应市场发展的经济需要，也体现了我国构建和完善自身劳动法律法规的发展态度。 3.必要性 第一，集体协商是维护社会秩序的必然要求。社会所要求的稳定性和规则性都是社会稳定发展的重要因素。劳动力又是社会发展的基础力量，因此在满足劳动者的基本生活条件下，进一步提高劳动力的物质生活以及精神生活的层次，更有利于社会经济的运行。劳资关系一直是一个老大难的问题，存在着比如拿的矛盾冲突，因此，运用集体协商制度这种文明的手段解决劳资双方的纠纷，使企业对经济利益的追求与劳动者对生活条件的需求和谐的存在一起，正式集体协商所要打到的要求，自然工资集体协商制度就是维护社会秩序的必然要求。 第二，集体协商体现了社会对公平正义的追求。人类社会存在利益的一致，也存在利益的冲突。对利益的调整，都需要根据公平正义的原则来分配社会利益。在劳资关系中,由于劳资双方的力量悬殊，使得这种意思自治不能真实地反映当事人的利益诉求。因此，建立并完善集体协商制度，国家和政府适度介入劳资关系，通过这种公权力的力量来进一步规范私权利的关系，体现了社会对公平正义的实质追求。 第三，集体协商是实现劳动者基本权利的必然要求。虽然劳动力是一种可以用金钱衡量的,但是作为劳动力的载体，劳动者的人权是被社会所承认的，尊重劳动者的权利是一个文明社会的标志。因此不能将劳动力视为一个单纯的商品，应该使劳动者有尊严的劳动。对于劳动者来说，工资是满足生活的基本要求【1】。 (二)政府角色的立法定位 1.《工会法》 我国《工会法》第二条规定；工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。由此可见工会实际上是劳资双方中的劳方，在现阶段的中国社会仍然是弱势地位，因此它需要政府来为它维护职工权益的行为保驾护航。 在我国《工会法》第二十二条、第二十五条、第四十九条、第五十一条、第五十二条规定中，我们可以看到工会遇到自己不能解决或者不能解决好的问题时，政府是工会寻求帮助的对象，类似于职工有问题找工会，工会有问题找政府。 而在我国《工会法》第三十二条、第三十三条、第三十四条、第四十二条第二款以及第四十五条规定中我们可以看到，政府对于工会是一种完全的笼罩性保护。不仅对工会的资金提供帮助，并且制定政策时还需要照顾工会以及听取工会的意见。在《工会法》第四十五条中，工会办公和开展活动等等，政府还应当为提供必要的设施和活动场所等物质条件 由此可以预见在政府、劳方代表（工会）、企业三方关系中，在《工会法》的规定中，政府扮演的是工会的家长的角色。 2.《工资集体协商试行办法》 在我国《工资集体协商试行办法》第六条中规定，县级以上劳动保障行政部门依法对工资协议进行审查，对协议的履行情况进行监督检查。可以看出行政部门在工资集体协商中主要起到的一个监督审核的作用。 在《工资集体协商试行办法》第二十一条、第二十二条规定中可以看到劳资双方做好了集体协商之后需要向行政部门提交并经过行政部门的审查，并且行政部门不止应该看一看，而是应该对其的内容等等做出审查的意见，如有修改的意见，劳资双方还应该根据行政部门的意见及时修改并再次送报。 由此我们可以看见政府应该在工资集体协商中扮演监督者的角色，同时监督劳资双方。 3.《集体合同规定》 在《集体合同规定》中，政府的职能大致和《工资集体协商试行办法》是一样的。但是《集体合同规定》第四十九条规定集体协商过程中发生争议，双方当事人不能协商解决的，当事人一方或双方可以书面向劳动保障行政部门提出协调处理申请；未提出申请的，劳动保障行政部门认为必要时也可以进行协调处理。 从此款规定中我们能够看到，我国的法律法规赋予了行政部门一定的主观能动性，即使劳资双方并不提出协调处理的申请，我国的劳动保障行政部门在必要时也可以进行协调处理。说明我国的行政部门在工资集体协商中并不单单只是扮演一个监督者，有时候还可能扮演谈判的发起者。 4.《劳动法》 在《劳动法》第二十七条中，企业在的确需要裁员时，需要向工会和全体职工说明并听取意见，而只需要向行政部门报告。说明在《劳动法》中，我国的政府扮演的了备案的角色，并不参与到工资集体协商中去。 但是在第四十八条中，我们同样可以看到，政府规定最低标准，说明政府在工资集体协商中又扮演了规则制定者的角色。 在《劳动法》第十章中，政府在法律的规定下又扮演了协商辅助者的角色，在劳资双方协商不下的时候，政府就需要扮演一个搭桥的人，去协助两者的协商。 同时，在之后的第十一章以及第十二章的规定中，法律规定下的政府又是劳资双方工资集体协商的监督者与处罚者的角色。 5.《劳动合同法》 在《劳动合同法》中，法律法规更多的是规定政府在监督检查以及法律责任中的角色。合同更多的是展现了劳资双方在工资集体协商中的自由意志，只要合同不违反法律法规，政府是不应该更多的去干涉的。一如《劳动法》所要求的那样，更多的要求政府担当的是一种监督者和处罚者的角色，而并不需要政府真正的参与到劳资双方的博弈中去
二、工资集体协商实践中政府的角色定位 随着我国改革开发的不断进行，我国从之前的计划经济慢慢转型成为社会主义市场经济。由于发展快速，很多问题都是遗留在了发展的过程中。其中劳资双方的失衡渐渐成为了我国现在经济发展的一个明显的的问题。在政府意识的情况下，根据我国现有的政治体制下，我们处理劳资纠纷不能采取罢工或者停产等极端的方式，而是需要一个循序渐进的协商过程，因此和国外自下而上的工资协商制度相比较，我国的集体协商制度是党政领导下的一种自上而下的集体协商过程【2】。 （一）政府主导地位明显 20世纪90年代，我国开始引入集体协商制度，1994年颁布《劳动法》、2000年11月出台《工资集体协商试行办法》、2001年颁布《工会法》，2004年5月的《集体合同规定》以及2008年1月1日生效的《劳动合同法》等不断完善的法律体系都是为我国建设属于自己的工资集体协商制度提供一定的法律依据，其中对于政府角色都是有着一定的规划。 随着我国市场经济的不断发展，非公有制企业已成为我国数量最多、比例最大的群体。由于企业普遍具有规模小，分布广，职工流动性大，工会建会率低的特点。因此，这类企业侵犯职工合法权益现象仍时有发生，劳动关系矛盾相对突出。为进一步维护劳动者合法权益，构建和谐稳定的劳动关系，促进企业和社会的稳定健康发展，我国的一些地方政府开始尝试在非公有制企业或同行业企业比较集中的地区开展区域性行业性集体协商签订集体合同工作。1998年7月，我国的深圳市首次在龙岗区布吉镇坂田村开展了区域性工资集体协商制度的试点工作，并于2000年10月又在龙岗区坪地镇针对皮革行业签订了全国第一份行业性集体协议。经过多年的发展，我国的大部分县(区)都已尝试开展签订区域性性或行业性集体劳动合同的工作。截止2010年，全国签订区域性集体合同已有18．1万份，其覆盖企业1 10．8万个，覆盖职工4537．7万人；签订行业性集体合同已达13万份，其覆盖企业39．3万个，覆盖职工2276．4万人【3】。 （二）以组织者与监督者角色为主 随着经济的发展，劳方自己对于自己的正当权益的追求越来越高，劳资双方矛盾的不断出现。我国政府加快了全面推行工资集体协商的速度。特别是在2010年，我国在出现了以南海本田罢工事件为代表的停、罢工等劳资纠纷时间之后。我国更加重视了全面推进企业建立工资集体协商制度的进度，并且随着一系列法律法规以及政策的制度，都凸显出我国全面建设集体协商制度的决心，渐渐的劳资关系也从个别关系开始向着集体劳动关系转变了。 虽然我国集体谈判中工会的谈判权并不如国外的那么强势，而导致工会往往在和企业签订集体合同和工资集体协议时采用一种商量的方式与资方签订我国法律规定的固定格式的合同。我国政府在这个过程中扮演着一个公权力机关监督检查合同的角色，因此在一定程度还是保证了工资集体协商制度的有效性。 综上所述，在我国劳资关系中，涉及的主体包括政府、劳方和资方。他们在处理劳资纠纷问题时，如果能形成有效的三方合作机制，就能避免社会冲突和维护社会稳定。 三、政府角色在实践中与立法中的偏差 从我国的立法中对政府任务与责任的认定，我们大致可以确定政府在工资集体协商制度中至少应当扮演四个角色。一是规则制定者，二是平台搭建者，三是争议协调者，四是合同监管者。但是虽然有明确的政府责任，但是在现实生活中政府并没有很好的完成其应当完成的任务与应当承担的责任。
（一）规则制定者的角色未能良好发挥 我国现阶段工资集体协商制度的立法层次较低，约束力较小。有关工资集体协商的法律法规仍处于起步阶段，相关规定还只停留在部门规章或规范性文件的层次；在全国性的立法层面上，至今尚未出台针对工资集体协商的专项法律规定。 《工会法》、《劳动法》、《劳动合同法》仅仅勾勒出我国集体合同制度的基本框架，但缺乏可操作性，不足以支撑市场经济的发展对工资集体协商制度的要求。既然在立法上暂时不能完善,那么对于我国政府来说就应该通过平时发生的案例以及纠纷等等制定一些能够应用于现实生活中的一系列的行政法规，而不是仅仅通过现有的法律规范来进行行政执法。 （二）平台搭建者的角色尚待完善 我国经济发展时间不长，到现在三十多年，从一开始是计划经济到现在转型为社会主义市场经济都是需要一定的时间的并且得有一个适应的过程。在此期间劳资双方的地位悬殊与需求不同造就了两者的差距，现阶段只有靠政府的公权力的来参与去协调。也就是我国现阶段自上而下的由行政力量推动集体协商的现状，而不是如国外般自下而上的方式。就造成了我国虽然推行的力度很大，但是签订的合同质量都不高，导致工会不是为劳动者争取更好的条件而成为监督《劳动法》等法律法规是否实施的监督者。 在市场经济和政绩考核的双重压力下，地方政府在劳资双方中并没有偏向于弱势的劳方甚至于没有做到中立，反而是给资方政策倾斜，并且推动集体协商制度的积极性普遍不高，导致各地建立工资集体协商制度的进程和成效参差不齐。至今为止，很多地方政府在进行招商引资时，仍然把“劳动力成本低”作为吸引投资的一个条件，也就是说，政府一直没有把提高劳动者收入作为地方政府的一项重要工作。 因此在目前我国的集体协商制度中，很多地方政府并没有为劳资双方搭建一个很好的平台让他们去协商，去找到双方的利益平衡点，而只是单单地靠自己政府的主观意识去考虑，要不导致劳方的利益受损对政府不满，要不导致资方认为无利可图，而影响自己整个地区的经济发展。 （三）争议协调者的角色存在不足 政府应该是在劳资政三方关系体现公正的一个角色，特别是当劳资双方出现争议导致工资集体协商制度不能有效进行时，政府应该扮演一个保护与协调三方关系的角色。但是现实生活中，政府对于劳资双方的争议总是处于一个后知后觉的状态，将整个建设工作的重点放在了矛盾解决上。因此使得整个工资集体协商制度的争议解决总是慢一拍，让政府的工作从及时的解决争议变为了事后的矛盾解决。 因此为了提高整个工资集体协商制度的效果，劳资政三方之间的沟通势在必行。中国劳动和社会保障部、中华全国总工会和中国企业联合会于2001年8月建立了国家协调劳动关系三方会议机构，此后，各省、自治区、直辖市也纷纷建立了劳动关系三方协商会议机构【4】。但是目前相关的法律法规中仅有《集体合同法》第五十条规定，劳动保障行政部门应当组织同级工会和企业组织等三方面的人员，共同协调处理集体协商争议。而对于如何去协调仍然没有一个可操作性的规范，使得整个争议解决仍旧处于一个事后解决矛盾的阶段。 （四）合同监管者的角色还需细化 虽然我国已经确立了专门的监管机关，根据1998年国务院机构改革方案，劳动部更改为劳动和社会保障部，具体负责劳动和保险方面的立法、监管等事务，相应的监管法规也初步确立。但是监管理念的偏差，导致我国监管法规的具体规定中，“管”和“查”这些刚性手段规定过多，而激励、引导等柔性监管手段缺失。虽然刚性手段对于集体协商的履行也是非常重要的，但是过于刚性的监管很容易激化劳资之间的矛盾。 并且由于我国工资集体协商制度的发展并不完善，很多东西都是一种原则性的规范，包括合同都是有一定的格式。因此，在很多的集体协商中都采用了格式合同的做法，而政府对于格式合同的监管有时就会放松，从而导致类格式合同造成劳资双方的纠纷。因此在合同监管部分，政府的角色不仅仅只是承担一个检查合同是否签订的问题，而是应该更关注已签订的合同是否得到了劳资双方的有效履行。 四、政府角色在工资集体协商立法中的完善建议 （一）政府积极推进集体协商立法 我国在2004年5月出台的《集体合同规定》和2007年颁布的《劳动合同法》中有关于签订集体合同的相关内容，并就集体协商做出简单规范，但条文中对于不依法进行集体谈判的惩罚性措施没有提及【5】。因此这样毫无强制性的法律并没有办法对集体协商中的主体造成行为约束，并以及对他们的不当行为进行教导处罚。 由于我国现行立法中并没有关于工资集体协商制度的专门性法律，因此给我国工会在企业中推行工资集体协商带来了严重的阻碍。在转型时期由于立法的局限性要求政府对集体谈判制度进行积极介入，但在现阶段的社会与经济条件下，政府更应该根据现实生活中的问题与矛盾去推进我国集体协商的立法。学习西方国家为集体协商制定专门的法律，完善我国集体协商的立法，让我国集体协商制度做到有法可依、有法必依、执法必严以及违法必究，为政府更好地监管提供方便。政府的相关部门有法可依，才能更好地发挥其行政职能，加强对非法损害劳动者合法权益的监管力度，依照法律法规做出相应地处罚措施 （二）政府强化宣传集体协商制度 第一，从劳动者方面，政府要充分利用报纸、网络等舆论工具，开展关于集体谈判相关常识的教育，在培养每一个劳动者依法有效维权的意识，帮助劳动者寻找依法维护劳动权利的途径。并且针对劳动者“不敢谈”的现象，政府应组织集体谈判法律的律师服务团和专家指导团等，让劳动者可以寻求专业的法律帮助【6】。 第二，从企业方面，政府可以举行行业座谈会，重点表彰在推行集体协商制度中表现突出的企业，并给予物质奖励、精神奖励及政策上的优惠条件等。鼓励先进企业以现身说法的方式去激励其他的企业推行集体协商制度，同时政府宣扬集体合同是维系劳资双方共同利益的纽带，树立一种集体协商双赢互利的理念。 第三，从工会方面来说，政府既要加大对基层工会组织成员的培训，又要注重对区域工会组织领导干部的培养。加强对基层工会成员的培训，政府可以定期组织开展培训班，甚至可以委托地方党校或地方大学老师开展相关理论教学。对于区域性工会组织的领导干部，他们所面临的集体谈判可能是地区行业间的谈判，因此政府必须注意选拔优秀后备工会干部力量。 （三）政府因地制宜均衡发展 集体协商制度发展的不均衡，主要表现在所有制不同发展状况不同和地域不同发展状况不同两个方面：一是在所有制不同的企业中，国有企业、国有控股企业和集体企业、集体控股企业签订集体协议的比例较大，而合资企业比较少，私企则几乎只有一成半的企业签订集体协议。二是经济状况不同的地域中，北上广深等一线城市和东部沿海地区的经济基础较好，企业发展呈现较为健康和稳定的态势，因此这些地方的集体协商制度发展较快，但情况仍不容乐观；在中西部等经济欠发达地区，集体谈判制度的发展更是严重滞后。 在政府推进集体谈判的进程中，要尊重客观情况，做到具体问题具体分析，根据存在地区发展不均衡的情况，分别制定适宜本地区发展的方法。在东部经济发达地区，开展普遍广泛的集体协商推行运动；在中西部经济欠发达地区，继续深入强化经济改革的同时，加强集体协商的试点。针对不同地区特色并结合当地实情，切实将集体协商制度落入实处。 （四）政府引导谈判提高工会独立性 在我国，与中央工会的强势地位所不同，企业级别的工会地位不高。其本身并不具备行政和法律职能，因此工会想要进行集体协商需要能够代表劳动者同时需要得到企业的承认。所以工会在劳资政三方关系中的独立性就显得尤为的重要。 工会缺乏独立性直接影响集体协商制度的推进进度，因此政府要充分意识到工会独立性的重要意义，大力扶植区域性总工会的实力，协助开展行业间和区域性的集体协商。因为企业内部工会往往会受到企业的利益牵制，不可能完全超脱于企业之外，而区域性工会组织则摆脱了这样的束缚，更具备独立性和针对性。同时，政府可以扶植行业工会的发展，引导更多劳动者加入所在行业的工会中，行业工会同行业协会代表之间的谈判，效率和效益均大于个体集体协商。并且对于不同地区经济条件不同，企业发展状况不同的情况，区域性的集体协商则可以在充分掌握该地区特点的情况下，有针对性的制定集体合同，使集体协商真正切实有效【5】。 结束语 集体协商是国家管理劳资关系的重要组成部分，当国家面对不断变化的劳资关系矛盾时，却试图通过格式化管理把劳资双方纳入到法规化和合同化的方式上。因为国家过于强调目标的达成，而对实现目标的过程与途径未加以重视 ，所以导致了一个矛盾现象，工资集体协商制度越来越受重视，但是因为它的建设与政绩挂钩，所以更多的政府部门更看重于是否建成，而不关心建成之后它是否起到了应有的作用。 在我国这种自上而下以“行政力量”为主导作用的集体协商制度中，集体协商的目标应是平衡劳资双方的利益，而不是提高集体合同的签订量和覆盖面。对于政府来说，既完成指标，又不对经济和社会带来负面影响，还需要国家转变对工资集体协商的态度。
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