浅议违法建设查处之困境 任勇 随着经济快速发展，城市建设步伐加快，随之而来的个人违法建设也呈愈演愈烈之势，成为困扰城市管理的一大难题。个人违法建设不仅严重影响了城市的市容市貌、影响社会和谐稳定，而且还带来了一系列涉及城市发展、城市规划实施、城市管理等方面问题。如何妥善解决违法建设执法工作中的存在问题，真正有效的遏制违法建设的产生，笔者凭借为某城管局提供法律服务的工作经验，就个人违法建设查处的相关问题，谈谈自己几点粗浅的看法。 一、个人违法建设产生的原因 个人违法建设的产生和存在有其自身的发展规律，但最主要的原因是利益驱动。伴随社会、经济以及城市建设的迅猛发展，这种矛盾越来越呈现出尖锐、复杂、激烈、艰巨的特点。在执法管理过程中个人违法建设之所以拆之不绝，制而不止，除了经济利益这个根本动因以外，还有许多与之相关的内部或外部因素如：传统意识影响、违法建设执法环境恶劣、违法建设管理执法不公、规划政策滞后、 拆迁政策把握不严等。 二、违法建设的危害 个人违法建设具有违法性、逐利性、无序性、多样性、腐蚀性等特征， 其主要危害主要体现这几个方面。 1、严重侵蚀社会公共资源。违法建设是少数人对公共资源的侵占，是对城镇规划的破坏，同时导致对交通、水电供应、排污等公共资源的浪费。毫无疑问，少数人的违法建设行为，侵害的是绝大多数群众的切身利益和社会发展的长远利益。 ２、严重损害国家法律尊严。违法建设者往往对法律、法规置若罔闻，甚至藐视法律暴力抗法，严重扰乱了正常的经济社会秩序，严重损害了法律尊严。 ３、严重破坏社会公平正义。违法建设者通过违法建房牟取暴利，对那些奉公守法之人而言，辛勤劳动一辈子还不及违法抢建一阵子，这显然有失社会公平，也造成少数人心理失衡，降低了群众对“勤劳致富”、“守法诚信”等价值观念的认同。 ４、严重制约城市健康发展。违法建设违背城市规划，其高强度开发和低水平无序管理，严重影响城市区域功能设置和风貌控制，增加征地拆难度。违法建设一般都选址随意、布局零乱、结构简单、立面粗糙。从长远看，这些面广量大、情况复杂的违法建设势必给征地拆迁、安置补偿工作带来难度，严重扰乱建设管理秩序，阻碍了城市的可持续发展。 ５、严重影响社会和谐稳定。近年来，因谋求拆迁利益最大化而产生的违法建设猛增，引发的社会矛盾愈发尖锐，相关信访案件也日趋增多，有的甚至激化为群体性违法事件，严重影响了社会稳定。 ６、严重危害公共安全。个人违法建设往往没有经过科学的选址、正规的设计、严格的质量管理，许多存在质量、消防等方面安全隐患。近年来，全国各地违法建设物坍塌、火灾等事故频发，严重威胁了群众的生命财产安全。 三、违法建设查处面临的困境 （一）法律制度方面 当前，各地的违法建设多有发生，城管执法部门在查处违法建设案件过程中发挥了重要的作用，有效的维护了本地正常的经济和社会发展秩序。但由于全国还没有一部统一的行政执法程序法，更没有违法建设案件查处具体的行政程序规定，各地城管部门在查处此类案件过程中，多参照散见于其他涉及到行政程序的法律法规的一些规定，各行其是，因此很难谈的上严格意义上的规范。在办案实践中难免引起相对人的质疑，甚至由此酿成暴力抗法严重的不良后果。 根据目前的法律法规的规定，违法建设的查处程序为受理立案、责令停止建设、全面进行调查取证查清违法事实、责令改正、实施行政处罚、限期拆除。但是在具体执行过程中，各地的操作程序并不完全一致，《行政强制法》颁布施行之后，对违法建设的强制执行程序进行了规定，增加了催告和公告程序。根据《行政强制法》第三十五条的规定，行政机关在作出行政强制执行决定前应当进行催告，一般的行政处罚只需要在行政机关决定的履行期间届满后当事人为自动履行的，行政机关即可进行催告。但是根据《行政强制法》第四十四条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，方可进入强制执行程序。因此导致何时对违法建设进行催告程序存在法律上的冲突，各地对催告程序的理解也不尽相同。同时《行政强制法》第四十四条规定了公告程序，但同样未对公告的时间、内容及程序进行明确。这些都是需要通过司法解释予以释明或者通过设立相应的程序法进行规定。 （二）具体执法方面 违法建设查处过程中，因为涉及行政相对人自身的切实利益，因此很难取得行政相对人的配合。特别是在小区中个人私搭乱建的现象比较普遍，人数总多，容易形成抱团思想，更是加剧了违法建设的情形，增加了查处的困难。 首先是查处难。目前违法建设的查处主要依靠城管执法，有限的执法人员忙于处理各类突发事件，而无法完全履行其法定职责。可以说，目前的违法建设规划执法只能是一场场速战速决的阵地战，而不能形成对违法建设的整体联合作战。哪里有情况，执法队员就奔赴哪里，就像消防队一样，造成被动执法，不仅执法人员疲于奔命，而且执法效果不理想，形不成声势，无法遏制违法建设现象的蔓延。 其次是跟踪管理难。由于法律规定对违法建设的查处有一定的周期，这使得对违法建设的跟踪管理很难到位。很多违章户与执法人员玩起了“躲猫猫”，经常上演“人在停建，人走又建”，或者“白天停建，夜晚施工”的局面，最终导致“生米煮成熟饭”的违法事实。这严重影响了规划管理的权威性。 第三是入门难、取证难、送达难、执行难。违法建设拆除一般来说损失都比较大，被执行人抵触情绪强烈，很多违法建设当事人拒不配合执法人员的正常查处，文书很难送达，导致依法行政很难落实，执法周期长。且此类案件一般不只是一户二户，往往是几户几十户，很容易引起暴力抗法事件或集体性上访事件的发生，给社会带来不安定因素。 四、律师建议 违法建设的处理涉及程序多、周期长，针对上述违法建设查处中面临的困难，笔者根据相关经验，提出以下建议： （一）完善相关的法律法规 目前并没有一部专门的违法建设查处的程序法，在违法建设查处过程中主要依据《行政强制法》、《城乡规划法》、《行政处罚法》等有关法律法规的规定。在实际工作中，各个地方也针对性的制定了违法建设程序性规定，但是存在不同的程序上的差异，主要出现在以下几个方面，如催告、公告的具体时间，公告与强制拆除决定的先后顺序等。因此有必要对《行政强制法》中的相关内容进一步解释和完善，或者出台一部专门的违法建设查处的程序法，对违法建设的查处及拆除程序进行明确规定。 （二）对违法建设查处过程中的建议 1、根据现有的法律法规依法查处违法建设，完善内部审批控制程序，依法告知当事人陈述、申辩的权利和申请听证的权利，保证执法部门行政执法活动的合法合规。 2、因违法建设查处中当事人不配合，室内违法建设往往无法查清违法建设的基本事实，如结构、面积等具体内容，根据违法事实不清的不得给予行政处罚的规定，这将会影响违法建设查处的进行。如何破解这一难局是行政执法部门面临的重大困难之一。针对查处过程中当事人拒绝配合的，可以采取多种途径进行调查取证，如进行多部门联合执法，对当事人阻挠执法的可以依法予以治安处罚。 3、开展广泛的宣传教育。市民群众的法制意识薄弱也是违法建设多发的原因之一，通过开展广泛的宣传教育提升其法制意识，一方面可以有效的减少违法建设情形，另一方面在违法建设查处过程中也可以化解执法部门与被执行人之间的矛盾，促进违法建设案件的调查与处理。 结语 违法建设是当前城市管理面临的一个重大难题，在具体执法过程中面临亟需解决的各种困难。一方面需要从立法层面解决执法程序的规范问题，通过完善违法建设治理方面的法律及其配套法律法规，使得违法建设的查处有完善具体的法律依据；另一方面更需要执法部门在具体执法过程中依法执法，针对具体问题多部门联合执法等方式方法予以解决；最后要开展广泛的宣传教育，提升市民群众的法制意识。通过对违法建设的有效治理，为城市发展提供更好的环境和空间。 |
