论农地征收补偿程序之规制 刘昕 内容摘要： 农地征收补偿程序的实施是国家、集体经济组织和农户各行为主体在相互博弈中追求各自利益最大化的过程。在此情况下，对原土地所有人的“私益”的维护只有通过征地者对被征地者给予合理补偿、对政府土地征收权的边界界定和程序权利的设定，包括救济权利的实现。在农地征收补偿过程中国家多重身份的冲突——征地政策的制定者（立法者），征地事务的实施者，征地争议的行政裁决者，地方财政利益的拥有者——诸多身份使得国家绝对地享有征地补偿的决定性权力，国家对土地所拥有的绝对优势完全可能使农民土地权益处于弱小而法律保护不力的境地。笔者从事多年土地行政案件代理工作，发现土地执法正当行政程序虚置是产生行政争议的直接原因。本文拟通过我国农地征收补偿程序现状分析，论证征地补偿正当程序虚置，探讨征地补偿正当程序的完善。 关键词 农地征收 补偿程序虚置 补偿程序改革 农地征收补偿程序的实施是国家（具体为政府和土地主管部门）、集体经济组织和农户各行为主体在相互博弈中追求各自利益最大化的过程。在此情况下，对原土地所有人的“私益”的维护只有通过征地者对被征地者给予合理补偿、对政府土地征收权的边界界定和程序权利的设定，包括救济权利的实现。通过我国现有农地征收补偿制度可以看到在农地征收补偿过程中国家多重身份的冲突——征地政策的制定者（立法者），征地事务的实施者，征地争议的行政裁决者，地方财政利益的拥有者——诸多身份使得国家绝对地享有征地补偿的决定性权力，国家对土地所拥有的绝对优势完全可能使农民土地权益处于弱小而法律保护不力的境地。而不受限制的权力越来越膨胀，会将权利的空间逐渐挤占。笔者从事多年土地行政案件代理工作，发现土地执法正当行政程序虚置是产生行政争议的直接原因。本文拟通过我国农地征收补偿程序现状分析，论证征地补偿正当程序虚置，探讨征地补偿正当程序的完善。 一、农地征收补偿正当程序虚置 （一）政府征地审批程序失当 我国国家是征收土地的唯一主体，各国土资源管理部门在具体实施征地行为过程中，突出表现为强制性和单方性，有权机关在批准征地前无需征得被征地的集体经济组织和村民的同意，而集体经济组织和村民则负有必须服从的义务。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”，据此土地行政机关应履行告知义务，被征地农民享有预征知情权、发布征地公告的批复结果知情权和土地补偿知情权。而在现实征地过程中，行政机关基于多种考虑，往往不愿意及时将征地信息告诉被征地农民，有的甚至在有关征地批复下达后，被征地农民还不知道被征土地的位置、地类、面积，安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式等等有关征收补偿的重大信息。国务院明确要求各基层国土部门在组卷报批时要将被征地农民知情、确认的材料作为报批的必备材料，现实操作方式往往通过指令村委会以虚假村民确认的方式来规避被征地农民的参与权，农民的知情权形同虚设。同时，还存在变相越权审批征地的情形。土地管理法按照批地数量和种类来划分中央和地方土地审批权，有的地方政府往往通过改变农地利用总体规划或采取“化整为零”的方法，将超出自身审批权限的农地批准征收。 （二）征地补偿认定程序失范 《土地管理法》第47条第2、3款对土地征用的补偿费、安置费的规定比较明确，有具体的标准可供执行。同时规定土地补偿费和安置补助费标准、地上附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。根据《立法法》第十条规定，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。但是，由于关于土地征用安置标准因各地区经济发展水平不平衡等原因，被授权机关往往通过转授方式，授权下级政府制定各自适用的征地补偿标准，以达到解决经济不平衡发展的问题，甚至在同一区域分别适用不同的征地安置补偿标准的状况。受托下级政府往往以规范性文件的方式确定征地补偿标准。实践表明，过多的补偿计算标准和计算方法，反而容易导致征用方主观上任意克扣、压低征用补偿费用。一些土地行政主管部门的工作人员甚至村干部在具体计算方法上各显奇招：在拆迁安置人数（包括新生儿、出嫁女、入赘婿、在校大学生、劳改、劳教人员、征地前农转非人员等）、附房面积、坟头个数、附着农作物数量或种类等等方面，都可能存在严重弄虚作假，隐瞒实情的问题。弄虚作假导致村民之间相互比较，愤愤不平，甚至有的村民觉得自己很吃亏进而拒绝签订拆迁补偿协议和按期自行搬迁，进而引发群体性事件。因征地安置补偿标准实质为政府单方直接决定，被征者征前关于补偿标准的自我诉求无处表达，从而易引发农民的不满情绪，激发群体性不稳定事件发生。 （三）征地安置补偿费分配程序失控 《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”村民是集体所有土地的承包经营者，农村集体经济组织则是集体土地的所有者。《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费用归农村集体经济组织，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有，安置补助费支付给安置单位，不统一安置的，安置补偿费发给被安置人员个人”，该条明确了村民和村集体组织之间关于相关费用的享有原则。由于土地行政管理机关直接与村集体组织签定土地补偿费协议，一般只在合同中约定由村组织将政府土地管理部门补偿村民的份额分配给村民。虽然这一运作方式不仅可以解决土地行政管理机关工作人员严重不足的困难，而且能够有效地借助乡、村干部在村民中的个人威望和权力影响。但是，将导致征地补偿安置费的公正发放寄托于村干部内心的自律机制而不依靠于严格的程序，也是引发征地纠纷的原因之一。现实征地中，一般由乡、村干部、党员和村民代表带头拆迁，在他们的示范影响下，大多数犹豫不决的被拆迁户会积极配合，促进征地拆迁工作的顺利完成，与此同时，这种措施的负面作用不可避免地出现了：乡、村干部本身固有的社会人和经济人的品格，面对各种错综复杂的人际关系和利益关系，无法完全做到超然理性，公正公平地对待每一个被拆迁人。在土地补偿费分配管理主体、行政截留、村委会留存、分配的公正性等方面存在问题，村民抱怨最多的就是征地补偿费拖延给付、克扣挪用、账务不公开等。 二、农地征收补偿权力格局和权利关系分析 由于涉及农村土地的法律规定，按照不同主体不同根据将土地的所有权、使用权、承包权分别进行确定，这些权能紧密地与主体在土地上的利益相联系。有学者深刻地总结关于土地财富分配三个具体问题：一是土地财富按照什么规则分配；二是由谁决定、实施这种分配；三是土地分配规则的合法性来源，即它以什么途径获得社会承认，并能够作为实践中的分配依据。因此，分析征地补偿法律关系，即从其内在的、静态的权利关系与权力关系着手，有助于理顺征地补偿纠纷中各个主体之间的关系，找到问题的本质，从而有针对性地制定相应的解决问题的对策。具体论证如下： （一）政府征地权力与农民土地财产权利之间的关系 国家因城市建设发展的需要而征地是一种行政法律关系，是政府行使公权力对村民财产进行征收，性质上是公权对私权的干预、限制。我国宪法规定了保护私有财产和征用补偿的基本原则，由于法律规定过于原则，在征地补偿过程中,政府集征地补偿规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身，村民在征地补偿关系中本应受到保护的土地承包权和房产、花草树木等私人财产的所有权，存在受到政府的不当限制甚至损害的现实可能性。征用土地后的补偿关系是以行政法律关系为基础而建立的民事法律关系。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收和征用，并给予补偿。因此政府负有公平合理补偿村民征地损失的职责和义务，村民则有要求政府给予公平合理补偿的权利。征用土地补偿关系的民事特征应当是首要重视的特征，即如何实现征地补偿的公开和公正。根据我国《土地管理法》规定，政府征用农民的土地，给予的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三个部分构成的土地征收补偿，土地补偿费、安置补助费是按照“被征收土地前三年平均产值”确定补偿费用。该规定仅是对被征地农民受损利益的一定程度的补偿，并不能从实质上使农民利益在被征前后是同质对等的，即达到国务院提出“保证农民生活水平不降低”的要求。农民土地被征，不仅失去了土地，而且土地的所附有的社会保障功能消失了,农民生活的不安定感增强。被征农民普遍反映，由于失去了土地，基本生活所需例如蔬菜、粮油、水电气等全部需要现金购买，但是相对城镇居民而言，农民的就业竞争能力明显偏弱，无力获得高收入的就业岗位，甚至如保安、保洁等无需较高文化的工作岗位，由于年龄较大的因素也难以被录用。因此，征地补偿法律关系所具有的不可否认民事特征决定了应当更加重视民权的保障，确保被征地者的利益不受损害。 （二）农村集体经济组织民事权利（同时包含行政权力因素）与农民土地财产权利的关系 农村集体经济组织一般以村民委员会为组织形式,承担着村民自治范围内的“村务”、村集体经济组织的经营管理、国家基层政权下达的“政务”，还有共产党农村基层组织对村委会的直接领导，形成了“党政村社”四合一的高度统一的农村治理模式。村民作为集体经济组织成员通过家庭联产承包责任制度的实施，将集体所有的土地承包到户，从而形成了农民赖以自治的经济自主权。由于法律没有规定农民集体的组织形式，导致集体土地所有权主体概念模糊不清，导致出现权利真空现象。农民中没有一个人知道谁具体拥有土地，使得各级政府和集体经济组织，都可以分头介入土地使用权的管理。因此表现在征地补偿法律关系中，村委会俨然是农民的“当家人”，或者政府当然信任的“管理者”。村委会以其名义与土地征收行政机关签订土地征用协议，甚至无需征求农民自身的处分意见，就不仅直接处分了农民的土地承包权，而且还“打包”顺代越权处理了农民的房产、树木、青苗等私产。征地补偿费用划入村财政管理的帐户之中，农民无法知道实情。同时，虽然集体经济组织与农民相同，都是征地补偿关系中的他方，村集体对政府征用土地补偿款享有提留权，但是村委会“党政村社”合一的特征，使政府行使征用行政权时，通过村委会组织顺利得到延伸。村委会以及村干部实际行使着国家征地补偿的权力，组织实施征地拆迁工作，决定农民征地补偿份额，具体发放征地补偿金。村委会实质上是被征用方，又受行政机关委托行使征地权力的双重身份，导致两个重要问题：一是农民主张其作为集体经济组织成员对该集体财产所享有份额时，个人权利无从对抗集体权利；二是当农民因征地补偿问题与村委会发生纠纷时，如何具备合法的诉求主体身份。经济基础与上层建筑的关系决定了村委会的经济管理权制约着农民的村务自治权，农村集体经济组织与农民在征地补偿法律关系中，交织着特殊民事权利和行政权力法律关系，农村集体经济组织的土地所有权存在侵害农民土地承包权的优势地位，并随时可能将这种制度可能性转化为现实可能性。 （三）政府征地行政权力与集体经济组织的土地权利之间的关系 村级集体组织处在上一级乡镇政府与村民之间，具有了政府代表和农民代表的双重身份。一方面，按照村民委员会组织法的要求，村民委员会应由村民选举产生并忠实地代表土地所有者的利益，因而村民与村民委员会形成代理关系。但另一方面，由于村委会的选举在很大程度上是在乡镇一级政府指导、协调、监督下进行，乡镇党委、政府能够直接决定村两委干部的人选，村民委员会受到政府行政行为强有力的干预和控制，仍然是一种准政府的行政组织，它代理上一级政府的一部分行政职能。集体经济组织经土地管理部门委托承担协助征地拆迁的职责。他们之间既有决定与服从关系，又有平等协商、协调配合的复杂关系。政府机关为了确保征地拆迁工作顺利完成，着重强化被征地的集体经济组织要有大局意识，要有协调、服从意识，要求村干部、党员、村民代表起好示范作用，否则将根据行为情节轻重，给予行政处分、党内处分甚至可能处以治安管理处罚、刑事处罚等等。因此在征地补偿纠纷中，无论上访、申诉和起诉，一般都是以农民个体为当事人。这一现象并非肯定说明集体经济组织对征地补偿无异议，而是很可能村集体经济组织的自我诉求不能表达或无从表达。 三、完善征地补偿的正当程序 按照财产法治的精神和《物权法》的规定，“从本质上看，物权仍然是一种纯粹的私权，具有自治性和排他性，既不需要行政权提供帮助，又排斥行政权的妨碍和侵犯”。民法领域中占有、使用、收益、处分、排除和防止等物权权能，需要通过行政法领域设置抵抗防御权、受益权、请求权以及程序保障权等，才能得以充分实现。在土地征收补偿中，行政权具体表现为政府的征收权，公民权利则表现为相对方的财产权。政府征地权力的行使必然侵害相对人的财产权，冲突不可避免。当冲突发生时，人们拷问的是征收权是否合宪，如果合符宪法则意味着政府必须支付必要的补偿。从利益平衡的角度看，征收权的实施打破了既有的利益格局。土地征收补偿制度的实质也即在于修补这种利益关系，既保证社会公益的良性发展，又维护了个人私益，从而在一定程度上体现了公益和私益的高度统一。由此可见，缺乏与土地征收权力结构相平衡的权利体系，就无法对权力的行使进行有效的抵制和监督。一个发达的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现，而它所依赖的一个重要手段是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散和抗衡。公民权利对行政权力的渗透，不仅是法律精神的内在要求，也是依法行政的重要保证。 （一）被征地农民深度参与征地补偿程序，避免政府单方直接决定 正当程序要求依法保障行政相对人和利害关系人的知情权、参与权和救济权。按照行政程序公正、公开与效率的原则，扩大公众参与，将公众参与以法律形式确定下来，尽量杜绝政府有暗箱操作的空间。正当合理的征地补偿程序大致应当包括以下内容：1、征地申请。2、初步审核，决定是否受理申请。审核标准关键在于是否纳入城市规划和公益规划。报批前应调查确认土地现状，清点地上附着物，确认后将结果及拟征补偿费用在被征地村公示栏分别张榜公布。张榜公布后的合理期限内被征地的农村集体经济组织和村民无异议的，上报国土资源管理部门，同时建议设立专门机构审查征地项目是否满足公共利益。3、征地审批。县级以上政府应将征地材料连同农村集体和农民的意见一同上报审批政府。农村集体和农民的无异议的书面签名材料应作为征地报批的必备材料。4、公告、登记。村集体和村民享有对征地补偿公告内容的异议权和申请听证权。为了保证信息全面公开和充分沟通，避免听证会流于形式，应当有听证笔录反映听证过程并以一定的程序进行公开，听证结果应当说明结果的事实根据和法律理由等情况。公告应有送达回执，听证应将征地合法性纳入听证范围，规定听证笔录的法律效力及对基于听证作出的决定应书面告知申请方并说明理由制度。5、签订补偿协议。协商达成签订补偿协议，协商不成可申请征地审批政府裁决。因补偿费用高低而未能达成补偿协议的，建议应视为政府裁决程序必然启动。征地方负有在合理期限内及时申请裁决的义务，否则产生未履行依法安置补偿职责的法律后果。6、征地费用的给付。针对征地补偿费用发放过程中的克扣或抽用行为及迟延给付，建议设立补偿认定程序和补偿执行程序。考虑是否引入第三方进行补偿物的调查、确认和登记。同时规定迟延履行、部分履行及不履行补偿金给付责任的法律后果。7、实施征收。以上根据征地补偿程序提出建立征地补偿前置程序和公益目的认定程序，完善听证、通告制度和土地征收补偿的分配程序，目的在于确保村民参与到征地的各个阶段，政府应当允许并听取村民意见。 国家征地公权的行使，最终要取得社会公信和被征地农民的理解和支持，绝非通过公权的强势推进而当然获得社会公众的信任。政府权力的扩张意味农民私权的萎缩，二者呈此消彼长的关系。农民私权实现程度取决于政府对自身行政权力的自律。如果处于弱势地位的农民，长期无力参与政策决策过程，那么其最终可能会以非理性的方式来表达其利益要求。完善征地补偿正当程序机制的目的是为了提高政府政策能力和政策质量，在政府和农民之间营造一种相互制约的搏弈格局，充分保证农民的知情权、陈述权，使农民更加广泛地参与征地决策过程。通过征地补偿程序制约机制，最大化地保证征地拆迁信息公开、透明，为征地纠纷当事人利用解决机制时，提供充分、及时的第一手材料。另一方面，赋予广大即将失地的农民参与决定其命运的机会，使其不解、不安和不满情绪通过该方式得到正常的缓解释放，有利于消除农民和政府之间的对立，避免激化矛盾而引发群体上访或极端事件。 （二）强化土地管理部门行政执法职责，实现国家所有土地“代表者”和“管理者”的分离 区分私法意义上的所有权和公法意义上的管理权，重新定位国土资源管理部门的职能，实现国家所有土地“代表者”和“管理者”的分离，实现土地纠纷裁决“裁判员”和“运动员”的分离。作为征地机关的政府应当转变执政观念，由管制型政府向服务型、法治型政府转变，由原来的控制者变为引导者和服务者。廓清土地所有者和土地管理者的不同职能，着重强化土地管理部门的行政执法职能，拓宽征地补偿行政行为的公开范围。例如：组织村民讨论为何征地，是为公共利益还是经营性用地；讨论征地补偿适用标准：在合理时间提前告知相对方拟将决定在何时何地征用土地；在拆迁动员大会上充分解答被拆迁户的疑问；公开适用补偿标准细则；公开被拆迁户的调查结果；公示被征地范围各户补偿费用计算结果和具体补偿方案；明确安置房实际入住时间，规范安置房屋分配程序，公示备选抽签的安置房位置、楼层、面积和最终抽签结果，委托公证机关公证或者不同楼盘或楼层按照不同单价计价等等。总之，在实施征地补偿过程中，摒弃政府土地管理职能部门旧有的决定者、命令者意识，树立依法最大限度保障被征地农民合法权益的观念，设计全方位、多角度地服务于被征地农民的程序机制，有利于公开、公正、高效的实施征地补偿。 （三）明晰集体土地所有权主体，确保农地所有权通过民主议决方式实现 现有乡镇、村、组三级设置农村集体经济组织，农地的权利主体应明确村民小组、村民代表会议和乡镇人民代表大会。还应进一步明确所有权的行使主体和行使方式，正确地区分村民委员会与村集体经济组织的性质和职能，避免村集体土地的权利人与村务行政管理人的角色混淆不清，即行政管理主体与民事所有权主体混同。具体说来：1.已经分别属于行政村内两个以上农民集体所有的土地，由村民小组通过召开村民小组会议的方式行使所有权；2.依法属于行政村农民集体所有的土地，由全体村民通过村民会会议方式行使所有权，人口特别多的行政村，村民会议可以授权村民代表行使所有权，村民会议或者村民代表会议的召集方式和程序依照《村民委员会组织法》进行；3.已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇人民代表大会代表乡镇农民集体享有所有权，乡级人大可以授权或者委托同级人民政府进行经营管理。 正确处理好农民和农村集体经济组织的征地补偿法律关系，使双方交织着特殊民事权利和行政权力法律关系保持一种平衡，制约农村集体经济组织行政权力可能损害农民的民事权利。设计征地补偿制度时应保证集体土地所有权主体参与征地补偿的认定和有关补偿金的支付程序。强调土地补偿费必须主要用于被征地的农户，如果农村集体组织被撤销建制的，土地补偿费应当全部用于被征地农民的生产生活安置。在涉及财产权的问题上，让农民有机会与行政机关通过听证方式直接对话，让农民直接行使自己的权利。 四、结语 总之，应以深化征地补偿程序改革着手，规范征地审批权限和程序，改进征地补偿费的确定和分配程序，完善面向失地农民的社会保障制度等等方面，真正实现征地补偿正当程序。 主要参考文献： 1、喻燕：《城中村改造中土地产权流转研究》。 2、王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版。 3、胡雪梅：《中国农村土地产权制度创新研究》。 4、李仁方：《浅谈农村土地制度中存在的问题及对策》，载《农村经济》2002年第1期。 5、窦敬丽：《我国农村土地产权制度改革与完善研究》。 6、李俊夫：《广州市城中村土地利用研究》。 7、林庆文：《城市化进程中城中村土地使用制度创新——基于广州市的理论与实证分析》，。 |
