从“顾”而不“问”走向参政议政 ——论我国政府顾问律师现实困境与变革之路 刘昕 摘要：党的十八届三中全会以及刚闭幕的四中全会对新形势下全面深化改革作出了总体部署，提出了推进法治中国建设的目标任务，对推进法治中国建设、建设法治政府等作出了全面部署。尤其值得我们关注的是将律师制度改革纳入了中央全面深化改革的总体布局，提出要推动政府法律顾问制度建设，落实企事业单位和人民团体法律顾问制度。这些重大决策对律师事业发展提出了新的、更高的要求，同时也带来了新的发展机遇。本文将对现行律师担任政府法律顾问的现状、难点进行分析，并提出改进建议。 关键词 政府法律顾问 律师 法治政府 依法治国 一、导论：律师担任政府法律顾问，是适应时代发展的必然。 有人说律师是“法律之师”，因为律师不仅代表职业群体本身的利益，他还通过运用自己的法律知识，深入社会各个阶层并参与各种社会活动，以第三方视角全面了解评价各方的利益纠纷；对社会各阶层、各成员权利义务的分配、法律实施的效果等有关方面，较之其他群体有着更为深刻的了解和认知。律师的此种得天独厚的视角及地位决定了其在参与政府法律顾问工作中，能够有效的发挥优势，协助政府处理好在行政管理过程中以及民事活动中所产生的各类法律事务。 考察域外法治昌明的国家，律师参与政府权力运行是现代法治文明国家政治制度的重要组成部分。以美国为例，目前全美约有18000多名政府律师，在联邦政府、州政府、城市和县政府的各个层次上代表政府利益提供法律服务，尤其与政府有关的民事或刑事案件，都主要由政府律师负责处理。新加坡大约有200多名政府律师被派驻各政府部门。香港特别行政区约有450名政府律师活跃于律政司、法律援助署、注册总署、廉政公署等政府部门，其中律政司仅代表政府行使刑事检控职能的刑事检控科中就有多达200余名政府律师。由此可见，在法制发达的国家和地区，政府涉及的法律事务，多数都要通过律师来完成，律师在当前世界上许多国家和地区政府的重大决策与具体事务的运作中起着举足轻重的作用。 然而，中国几千年来“大政府”、“人治大于法治”的执政理念使得我国政府没有聘请律师的传统。有的政府机关即使聘请律师作为顾问，也是作为政治花瓶“顾”而不“问”。更有些政府官员轻视律师、害怕律师，不愿与律师打交道。但是，随着我国法治政府建设进程的加快，依法行政力度的不断加大，以及政府作为民事主体参与经济活动的不断增强，政府的法律事务也日益增多。如何健全律师参与政府法律顾问制度，是当前我国政府依法行政的重要举措之一。 二、当前律师参与政府法律顾问工作的难点、热点分析 （一）顾问工作趋于形式，政府部门对律师未予以足够的重视 当前许多省市都已制定了政府法律顾问工作制度，为律师参与政府法律顾问工作提供了法律依据及工作准则，并在一定程度上为健全政府法律顾问产生了促进作用。然而，目前我国的政府法律顾问工作总体趋于形式，一部分政府官员对律师缺乏应有的重视。 律师作为社会自由职业者，独立于国家立法机关、司法机关和行政机关，也独立于当事人。律师虽然参与政府法律顾问工作，协助政府依法行政，但又区别于国家工作人员。一些政府官员因害怕扩大律师法律顾问工作范围会侵犯到自己在行政管理当中的“管理隐私”或国家秘密，认为扩大律师顾问工作会限制政府的运作机制，降低政府权威，会“给自己找麻烦”，而将律师的法律顾问工作局限在为政府提供法律咨询、陪同领导下访、参与行政复议及行政诉讼等一些简单、传统法律服务事项上，律师没有全程介入政府的日常工作，没有发挥应有的顾问作用。一些政府领导将政府顾问律师作为显示政治立场、树立法治形象的政治花瓶；一些政府领导轻视律师的作用，认为律师的作用就是打官司，担任政府法律顾问也就是在必要时充当一下“消防员”的角色，代表政府摆平纠纷。导致政府法律顾问工作不仅趋于形式，也限制了法律顾问专业性的有效发挥。 （二）律师职业现状律师参与政府法律顾问的积极性的限制 由于我国市场经济体制及社会主义法治体系的不健全、律师队伍自身发展的不平衡等原因，目前我国律师执业范围多数还是以传统的诉讼业务为主，其工作主要还是定位在提供有偿法律服务上。加之律师参与政府法律顾问工作所获得的收入普遍偏低，以致律师在担任政府法律顾问的同时，不得不把主要精力放在自己的日常有偿服务当中，无法很好的顾及政府法律顾问工作。加之部分政府官员本身对律师的工作又不予充分重视，使律师对政府法律顾问工作更缺乏了应有的积极性。 （三）律师综合素质参差不齐，不能完全适应新时期政府法律顾问工作的需求。 政府法律顾问工作是一项复杂的系统工程，担任政府法律顾问的律师应当具备较高的法律知识与专业水准，要有较强的执业能力及丰富的社会经验，这就对我国律师担任政府法律顾问所应当具有的综合素质提出了较高要求。我国25万人的庞大律师队伍中，懂政治、懂经济、懂外语、懂科学的复合型人才较少，许多律师专业知识、业务水平、知识结构等综合素质已明显不能适应建设法治政府的需求。许多律师单打独斗，缺乏团队支撑，以一人之力难免无法满足政府在重大紧急事件处理中的即时、高效、专业的法律服务需求。 （四）律师担任政府法律顾问缺乏应有的独立性 现行政府体制中，政府法制办公室一直担负着协调处理政府日常法律事务的重任。但由于法制办公室隶属于政府，其工作人员未必经过完备系统的法律知识学习，不能同律师一样发挥自己独特的法律专业知识，独立于政府意志，做到辩明是非、阐明法理、不偏不倚。 律师参与政府法律顾问工作的优势就在于能够独立阐述自己的观点，坚持己见。充分发挥这一优势有利于保证政府法律顾问工作的客观公正。然而，目前许多律师参与政府法律顾问工作所提出的客观公正处理意见无法得到完全的重视，专业意见多时屈从于长官意志；部分律师甚至为了迎合一部分政府领导或为了得到某些政府领导的赏识，唯领导之意是从，没有坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则。 三、贯彻落实十八届三中、四中全会《决定》精神，完善政府法律顾问制度。 （一）政府部门要转变观念，加大顾问律师的参与政府日常工作的力度与深度 十八届三中全会《决定》指出，要“普遍建立法律顾问制度”。作为整个法律顾问工作体系中的“决策者”，政府部门不仅是政府法律顾问工作的倡导者，也是法律顾问工作的指挥者。因此，要做好政府律师法律顾问、促进律师工作的积极性，首先必须从政府法律顾问工作的本质出发，必须尊重律师，加强与律师的合作与沟通，增进相互之间的理解与支持，确保律师执业所应有的权利和地位得以体现。 其次，政府部门必须改变律师政治花瓶的定位，加大政府法律顾问律师的参与力度和深度。要建设“法治政府”，就要对政府依法行政过程中所涉及的各类法律事项提供相应的法律服务，那么律师就不能仅仅只为政府提供简单的法律咨询、代为出庭应诉、陪同领导下访等传统法律事务，而应从多角度、全方位全程介入政府的日常工作。如参与协调政府投资采购的合同谈判和经济贸易谈判；草拟、修改、审核政府的规范性文件以及有关法律事务文书；参与协调政府各部门之间职责不清引起的行政执法争议；参与政府重大突发事件或重大疑难案件的处理；为政府重大决策提供法律风险论证等，让律师全程介入政府权力运作之中。 （二）建立或完善政府法律顾问团制度 做好政府法律顾问工作，是促进政府依法行政的重要途径。虽然一些政府通常已聘请多名律师组成政府的法律顾问团，但由于往往缺少一套有效的内部运行机制，以致没有真正体现出政府法律顾问的团体优势。对此，有必要设立或完善政府法律顾问团制度。 建立“政府法律顾问团”，以律师为主，同时吸收法律教学、法律研究等专业领域的法律专业人才，参与政府法律顾问工作，共同为政府提供优质、高效的法律服务。“政府法律顾问团”实行集体讨论制度，主要是针对政府的一些重大、疑难法律事务。对于该些事务首先由法律顾问团集体讨论，拿出若干可行方案后，向政府汇总意见，为政府作出决策提供法律依据。 （三）修改相关法律，设立政府专职法律顾问律师制度 虽然十八届四中全会决定“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师”，但我国现行《律师法》未对公职律师作出规定。虽然在实践中，我国一些省市已经开始实行公职律师制度，并取得了一定成效。但目前我国的公职律师制度却还很不成熟，缺乏法律支撑，也有悖于《律师法》关于“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师”的规定。对此，建议加快修订《律师法》，建立政府专职律师制度，以弥补公职律师制度的不足。同时，有条件的地区可以将政府专职法律顾问律师纳入聘用制公务员或聘用制事业编制人员，政府可通过向社会公开招聘的方式，吸收社会上一些优秀律师加入政府律师队伍。如此，律师就可以更好的全程介入政府权力运作程序之中，更加有利于提高工作的广度与深度。 （四）调整政府律师顾问的聘用模式，有效促进政府法律顾问工作 目前政府在聘用顾问律师时往往是以“律师与政府的关系”或“律师在当地的知名度”作为选择条件，然而，律师的个人素质及综合能力水平的高低，很大程度上决定了担任政府法律顾问工作的成效。因此，为了有效促进政府法律顾问工作，就有必要对律师的聘用模式予以一定的规范。 首先，提高政府法律顾问的入选门槛，综合律师的个人素质、专业水平、执业年限、社会阅历等情况予以确定。担任政府法律顾问的律师，不仅应当懂政治、懂经济，还必须具备一定的执业年限或某一专业特长，如此方能胜任。 其次，严把考核关。对于符合应聘条件的律师，政府可以根据法律顾问名额需求，通过多种考核方式，多层筛选。 （五）优化政府法律顾问律师的工作环境，保障顾问律师的权利和地位 要发挥律师在政府工作中的重要作用，首先就必须使其参与政府事务的权利和地位得以充分实现。然而，由于制度和观念上的原因，当前律师在参与政府法律顾问工作中，其权利和地位往往得不到有效保障，一些简单的权利，如知情权、调查取证权等等权利未得以充分保障。建立政府法律顾问律师职业条件保障制度，优化执业环境，保障顾问律师的权利和地位，是当前政府开展法律顾问工作的重要任务之一。 首先，政府顾问律师参与政府法律顾问工作，应得到政府的有力配合，给予充分的权利。政府部门应当授予政府顾问律师一定的查阅、询问、取证等权利，以有效保障法律顾问工作的顺利进行。 其次，保障政府顾问律师的人身、财产权利不受侵害。政府顾问律师参与政府法律顾问工作，同样也涉及人身及财产安全的问题，特别是参与处理政府一些重大突发、敏感事件及重大群体上访等矛盾较为冲突的事件，政府应当采取有效措施，保障政府律师的人身及财产安全。 再次，改善工作环境，落实办公场所，为律师配备工作所必须的交通、通信、电脑等硬件设施。提高律师的劳动报酬，对律师工作中所支出的合理费用予以全额报销，以促进律师工作的积极性。 （六）建立政府顾问律师激励考核机制 为了有效促进律师工作的积极性、保证工作的质量和效率，应当建立政府法律顾问的激励考核机制，以最大限度的提高政府顾问律师的工作积极性。政府部门可根据律师的工作情况，在每一年度末，对律师参与政府法律顾问工作的服务态度、工作效率、专业水平及职业道德等情况作出综合评价并给予奖惩。 （七）建立政府法律顾问经费制度 目前政府财政支出项目中通常没有设立法律顾问开支的专项经费，政府法律顾问经费得不到有效落实也难以通过审计。因此律师在从事政府法律顾问工作中的工作收入得不到有效保障，严重影响了政府法律顾问工作的健康发展。因此，政府应当根据财政收入状况及当地经济生活水平，每年确定一定数额的法律顾问经费，专项用于政府法律顾问工作的开展，其所需费用直接从政府法律顾问经费中支出。 四、结语 党的十八届三中全会吹响了建设法治国家的征程号角，十八届四中全会又为我们勾画了建设法治政府的宏伟蓝图。依法行政作为建设法治政府的核心内容，不仅是当代世界各国所普遍遵循的一项基本准则，也是人类从愚昧走向文明、从专制走向民主、从人治走向法治的一种规律性总结。律师参与政府法律顾问工作，为政府提供各项法律服务，不仅可以有效提高政府管理行为的法律水准，也必将增强政府领导的法律意识，促进职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的早日建成。
参考文献： 1. 郭淑娟.谈政府职能优化与法律顾问的重要关系.《中国司法》2009年第9期 2. 廖一强.政府购买法律服务可行性的探讨.南昌教育学院学报，2011年第4期 3. 吴涛.政府购买服务律师“沉”下基层.深圳特区报.2009年8月24日 4 顾培东.中国律师制度的理论检视与实证分析.中国律师，1999年第10期 5. 张双山.让公心助推政府依法行政.公民导刊，2007年第4期
自由就是做法律许可范围内的事情的权利。 —西塞罗 |
