食品安全保障中的法律问题研究 王涛 摘要：从新近我国发生的双汇瘦肉精事件到德国发生的豆芽菜导致德肠出血性大肠杆菌事件，可以发现食品安全问题无论是国内还是国外都变得日益突出。特别是对于我国而言尤为突出，食品安全直接关系到人民的身体健康甚至是生命安全，而当前我国食品安全问题十分严重，食品安全事件时有发生，社会危害和影响十分恶劣，严重损害了我国人民的身心健康，破坏我国相关食品产业声誉，对经济秩序和社会安定影响巨大。因此，为了建立和完善我国的食品安全法律体系，明细保障食品安全的法律制度，提高法律的预防作用。因此，有必要对食品安全法律制度的现状及存在的问题进行相关讨论，加强法律的具体化与规范化体现。 关键词：食品安全 法律保障 措施 序言 我国食品安全法律体制尽管己经初具规模，但是就目前施行状况来看，无论从立法还是执法上还存在很多缺陷，食品安全规制法律法规内容存在矛盾与冲突，食品安全法律体系有待于进一步的建立与完善。本文从我国食品安全法律制度的现状入手，分析了现实存在的立法上与执法上的问题和缺陷，并基于此提出相关完善建议。 一、我国的食品安全法律制度现状 从上世纪80年代开始，我国制定了一系列与食品安全有关的法律法规。这些法律法规依制定者的不同，分为国家制定和各部委制定的两大部分，当然为了结合各地区的的现状，更好的解决相关问题，各地方也相应出台了一系列食品安全管理办法以加强执行时的可操作性。 （一）食品安全现有的法律法规体系 如前所述，在国家立法层面，我国逐步形成了以《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国标准化法》为主要基础，以《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国农药管理条例》等相关重点领域为依托的食品安全法律网。同时，各部委也根据自己的工作职能，结合工作实际，在法律的框架指引下制定本部门的法律，包括《生猪屠宰管理条例》《食品安全行动计划》《中华人民共和国进出口食品标签管理办法》等针对性较强部门法规。特别是由卫生部牵头制定了一系列的食品卫生标准，对于我国食品安全规范作用的提高有着巨大的贡献。 此外，我国食品安全法律制度还积极加强与国际社会的沟通与与合作，并于1986年正式加入食品法典委员会（CAC）。为提高我国食品卫生的总体质量、加强食品安全相关问题的国际合作，特别是在贸易摩擦中对于维护我国经济利益发挥了积极作用。 （二）食品安全现有的法律法规体系的缺陷 从总体上来看，我国的食品安全相关法律，无论从数量还是质量上都随着我国法治建设的不断推进而逐步提高。为我国食品质量安全的规制工作奠定了法律基础，使得我国的食品安全法律得以进一步规范化和制度化，食品安全法规体系亦日趋完善，但是随着食品安全事件的不断发生，现有的食品安全法律也暴露出其自身的缺陷。 二、我国食品安全法律制度存在的问题 虽然我国食品安全规制法律体系已经初具规模，但仍存在很多问题。 （一）立法方面 1、立法目标定位不准确 就现实情况而言，我国食品安全法律法规主要是以实现一定的目标管理，偏向性的注重管理对象的违法违规进行规范、处置，而没有注重从整体上考量的预防性规范的注意，导致许多法律法规在制定之初其规制功能就大打折控，因此，在立法上，要加强管理目标的明确和规范性、预防性功能。 2、食品安全法律缺乏统一性与协调性 从总体上看，我国食品相关法律众多，但是缺乏统一的规范指引，没有形成整体完整的法律结构，国家法律和各部委的法规会出现规范重合与规制不到位的情况，而且我国的食品安全法律尚没有引入“食品链”的概念，即没有涵盖一个完整的从农地到餐桌的过程，在法律制度的完善上，为保障食品安全的相关制度也并未在法律层面上明确体现出来，如市场准入制度、信息发布制度、食品召回制度等。 在协调性上，如对添加剂的认定、检疫标准的确定、进出口食品的检查方法等方面各部门规定存在差异。有些食品标准甚至形成了两套标准，如碳酸饮料、饮用纯净水、等各类标准繁多、规定分散，与国际通用的食品安全标准存在一定的差异性，这无疑造成了市场的混乱，甚至给我国相关食品的出口造成不必要的麻烦。在此应参考先进国家的立法经验，明确食品的统一标准，有专门的机构负责制定与解释。 （二）执法方面 1、执法部门定位不清 《食品卫生法》规定，工商、卫生、农业、质监、贸易等行政管理部门都承担食品卫生监督管理任务。虽然这加强了法律执行的合作化但是却也导致了权力交叉、权力分割，出现多头执法，如食品生产环节的卫生监管按内外贸分别由卫生部所属的卫生防疫机构与进出口食品安全局负责监管；而酒类的监管则由国家工商行政管理局、质量技术监督局等多个监管部门负责。这样的情况下，不出现问题时则相互抢夺监督权，当出现问题时则相互推诿责任。在最近发生河南“瘦肉精”事件当中，赴河南调查的农业部官员就表示，只要是抽检自然会有漏洞，瘦肉精事件暴露出整个监管链条上的缺陷。而南京市动物卫生监督所与商务局官员则对瘦肉精的监管职责各有说辞，一方称“瘦肉精没有监管依据”；另一方则称他们是“发现问题再进行协调”。 笔者认为执法部门往往集立法、执法、判罚职能于一体，既是法律法规的起草者，又是执行者和裁判官。缺少必要的监督，则容易出现执行上的分歧与与规则使得相互推脱。 2、执法缺乏必要的规范性 中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国在一次会议上曾经指出“当前，老百姓反映强烈的食品安全、征地拆迁、环境保护等方面的突出问题，并不是无法可依，也不能说领导干部和公职人员完全不知法，关键是在实际工作中不按法律办事、另搞一套，使得本来可以预防和化解的矛盾酿成了大问题。还有的甚至以权谋私、徇私枉法，严重损害人民群众切身利益，在社会上产生了很坏的影响。”这句话较为明确的阐释了我国目前在食品安全执法环节所存在的问题。通常情况下我国在打击假冒伪劣食品活动、进行食品质量与安全管理过程中，所采取的多是突击性的检查和事后的责任追究，往往是缺乏持续性的，这种运动式、被动式的执法模式所达到的效果是可以预见的。并且，在个别地区滥用执法权力、不作为的现象也是时有发生。从根本上的原因看，政府还没有正式设置与行使食品安全公共管理职能。缺乏宏观布局与整体规划，从而难以把握食品安全的总体局面，也就导致了个别领域的不可控。 三、保障我国食品安全法律措施的完善 （一）建立一体化法律法规体系 就目前的情况而言，虽然说关于食品安全的法律众多，覆盖的方面也较为完善，但是借鉴国外的食品安全制度发现，我国的食品安全法律制度仍存在一定缺陷。如缺乏统一性的基本法律，导致在细化的食品问题上出现法律盲区；现有法律法中存在大量效力较低的政府规章，影响整体的规范效果；在某些食品中的标准繁多，亟待整合规范；与国际标准没能实现有效对接，标准化要求不高。因此，尽快确立相关领域的立法工作仍是当务之急。在此基础上加快法律体系的建立。 1.坚持食品安全法律规制的基本原则 （1）“食品链”原则 所谓坚持“食品链”原则，即需要将安全和质量的要求融入到生产和消费食品的整个过程中，确保在生产、加工、运输、销售等环节都要有法可依，有规范标准可供执行明确生产者、加工者、运输者等各个环节，个个身份的主要责任。采取全程总监督的方式确保食品的安全。政府更多的是扮演监督、管理食品安全体系的角色，应将更多的责任赋予食品的生产者与经营者。 （2）信息公开透明的原则 食品安全法律体系的建立和有效实施必须采取透明、公开的方式，信息公开是增强监管过程透明度的关键所在。这亦是法律所赋予公民知情权的主要表现。食品安全信息的公开不仅可以通过公众对生产者信誉度的评价来对其进行经济制裁，更为重要的是通过公开相关参与主体的信息，会逐步的增强消费者与生产者的互信，从而有效地维护相关市场的稳定。 2.寻求法律法规的有效平衡 我国食品安全法律法规中大量以法规、规章和标准为主要表现形式，如何将这些管理部门制度和发布的法律法规协调和统一起来是必须面对的问题。从世界范围内食品安全立法的趋势来看，是从那种具体的、局部性的要求，向强调风险分析的预防性路径和适用于多种食品种类食品安全规制的方向发展。要寻找到法律法规之间的平衡，就需要单行法规对基本法所述的各类具体的标准进行规范，如食品安全的标准、认证、检测等内容。在基本法方向性的确定上则要体现层次性、扩展到食品安全可能产生的各种问题。 3.食品安全法律综合化的实现 法律的综合化，是现代法治的一个特征。现代法治在近代法律分化的基础上，重新走向融合，综合化也成为现代法治区分于近代法治的一个明显特征。与近代法律相同的是法律的综合化也是在适应不断发展的社会政治、经济新形势下的新情况所产生的。随着现代社会关系日益复杂，特别是经济活动的发展变化，法律精细化的是不可避免的趋向，也逐步形成了在原有法律部门基础之上了新的分支。另一方面在这些新的法律分支中，为了实现针对性的解决社会问题，这些分支之间的界限出现模糊的趋势。就食品安全发而言，立法应注重综合性，这是在借鉴国外食品安全立法并结合自身情况所得出的结论。同样，这可以看成是法治理念上的变革，它意味着食品安全法律综合化的形成，也是就要食品安全的概念去引导、规范原来的食品安全的概念，从而形成一个既包括实体也包括程序、既涵盖监管也涵盖促进、既具有惩罚功能又具有预防功能的立法化、综合性的法律体系。 （二）实现国际化与本土化的有机结合 不光是食品安全立法，其他相关法律的对国外法律的借鉴与吸收中国食品安全立法既要借鉴国外的经验，又要立足于中国国情。首先可以吸收世界上现今食品安全立法的理念，来指导本国立法；其次，加强对国外食品安全法律的考察，履行我国所承诺的国际协议的规定义务。当然，全盘的吸收也是不可取的。食品安全法律体系的建立，必须立足于本土的现实。紧紧围绕我国国情，特别是要注意与本国经济的现实相衔接，要避免理想化的倾向。当然所谓的“国情论”亦是荒谬的。在安全面前，人人平等，我们不能打着“国情论”的旗帜，搞食品安全特殊化。在生命安全面前“国情论”是不堪一击的。 （三）强化行政部门的执法能力 在食品安全执法方面，我们不仅要强化行政部门的执法权力，更要强调执法能力。食品安全关系人民群众的生命健康，执法部门对食品生产相关企业实行强制性管制是提高食品安全水平的基础。食品安全比其他任何一种与健康相关的政府活动更需要连续的和强制性的管理。但是，目前我国普遍存在执法不严，处罚较轻等问题，对产品的生产、检查以及召回上还存在很多的不足之处。因此，要加强执法部门检查权、处罚权。当然前提是要明确各部门的分工与职责，在此基础之上要做要到做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。同时要健全对执法不严甚至是滥用执法权力的监督规制措施，实现监督效用的最大化。 结论 食品安全是一项重大的系统工程，较为完整的食品安全法律体系建立，则需要食品安全法律制度在立法的有序进化，从而对食品安全的实践起到一定的规范指导性作用，已期达到在执法上的统一，实现食品安全环境的良性发展。
参考文献： 1.王中亮：《食品安全监管体制的国际比较及其启示》，载《上海经济研究》2007年第12期。 2.王 铮：《发达国家食品安全法制发展及启示》，载《理论月刊》2006年第5期 3.张志宽：《浅析欧美食品安全的基本原则》，载《中国工商管理研究》2005年第6期。 4.王富兴：《食品安全现状及问题研究》硕士学位论文《河南农业大学》2009年 |
